Governança urbana: é preciso (re)conhecer os limites da gestão da cidade

A noção de função e funcionalidade da cidade, a cidade como algo que deve funcionar, um sistema eficiente de fluxos de veículos, cargas, mercadorias, transeuntes, coloca a questão da gestão e da governança das cidades fora da política e, portanto fora da possibilidade de universalização de direitos.

As manchetes pouco antes e logo após a posse dos novos prefeitos não alimentavam grandes esperanças para as cidades brasileiras: municípios endividados, folhas de pagamento comprometidas com o funcionalismo, dívidas feitas em gestões anteriores, problemas de infraestrutura com sua resolução fora da agenda de médio prazo, crise nos serviços públicos, câmaras de vereadores aprovando leis em benefício próprio. A sensação difundida por parte da imprensa e martelada por anos em rasos programas televisivos que governar a coisa pública e governar sua própria casa é apenas uma questão de escala ampliava o senso comum conservador da única saída para as cidades brasileiras: ordem, vontade política e administradores de empresas no comando.

Mas para se governar é preciso ter condições para o próprio exercício do governo e para a eficiência das ações do governo. O que está no cerne do conceito de governança e de governabilidade, com estudos e pesquisas já consagrados na ciência política, administração pública e gestão de políticas públicas, é ainda mais impactado pela materialidade do uso e ocupação do solo urbano, com articulações e arranjos próprios da escala do município, tal como ele se encontra no arranjo federativo brasileiro. Compreender como cada um dos agentes atua na produção do espaço urbano construído parece ser uma etapa fundamental para a elaboração de uma governança do urbano.

Sobre as possibilidades institucionais capazes de atender aos desafios das cidades, importante salientar que a questão passa pela alta dependência dos municípios brasileiros em relação ao Fundo de Participação dos Municípios, pela baixa capacidade de geração de recursos próprios – por meio de impostos sobre a propriedade e serviços – e pela pouca capacidade técnica na gestão de convênios e contratos. Ainda que seja quase impossível tratar todos os 5.570 municípios brasileiros numa única análise (estudos mostram que a desigualdade entre municípios de uma mesma região é ainda maior do que a desigualdade regional do Brasil), as questões oriundas do ajuste fiscal permanente no qual estamos inseridos parece impactar a todos, de uma ou outra maneira.

Em relação aos desafios específicos das metrópoles no Brasil, sabe-se que os limites administrativos dos municípios impõem dificuldades para a gestão das principais questões metropolitanas, como o transporte público, a urbanização de assentamentos precários, enchentes e problemas de drenagem, equacionamento da demanda habitacional, entre outros temas que não se resolvem nos perímetros municipais legais. Uma governança pautada por essas questões, ou como designa o Estatuto das Metrópoles, as Funções de Interesse Comum, poderia ser um caminho a se trilhar ao menos na concertação federativa. Permanece, no entanto, a questão do financiamento, tanto para os municípios não metropolitanos quanto para as grandes metrópoles.

NÃO SE COLOCA NESSA PERSPECTIVA A PREMISSA DE UNIVERSALIZAÇÃO DE DIREITOS OU DE DIMINUIÇÃO DE DESIGUALDADES HISTÓRICAS

O cenário das finanças públicas atuais parece levar a uma única alternativa: a captação de recursos junto ao setor privado, cuja parceria, com controle público, garantiria recursos para infraestrutura pública, enquanto o privado teria seus riscos minimizados e as condições para exercer seu negócio. O bom gestor público então se preocuparia com o retorno do investidor privado e com a opinião pública do consumidor-cidadão. O jogo de ganha-ganha, no entanto, não parece se viabilizar tão rapidamente ou ainda, não parece ter sua governança apenas circunscrita ao poder local.

Quando o Habitat III, conferência das Nações Unidas sobre habitação e desenvolvimento urbano sustentável, realizada em Quito em 2016, propugna que “é hora de pensar urbano”, reitera a importância das cidades como atores e agentes políticos na disputa do poder mundial. A construção ideológica das cidades como lugares de mudança e de vanguarda que devem liderar e não mais serem lideradas pelos estados-nação encontra uma perfeita tradução na sentença de Benjamin Barber, no seu livro “If Mayors Ruled The World”: “Se os prefeitos pudessem mandar no mundo, os moradores urbanos poderiam participar localmente e cooperar globalmente ao mesmo tempo, uma espécie de milagre do ‘global-local’ prometendo pragmatismo em vez de política, inovação em vez de ideologia e soluções em vez de soberania.”

A frase vai completamente ao encontro da noção de que o problema enfrentado pelas cidades não seria de restrição fiscal ou ausência de infraestrutura básica, questão especialmente importante em cidades do hemisfério sul, mas sim um problema de muita política, muita ideologia e um quê de soberania. Inovando em parcerias “técnicas” e não “ideológicas”, sendo pragmático na gestão das cidades, os prefeitos do mundo estariam dando a solução para a disfuncionalidade das nações. Não se coloca nessa perspectiva a premissa de universalização de direitos ou de diminuição de desigualdades históricas. A noção de função e funcionalidade da cidade, a cidade como algo que deve funcionar, um sistema eficiente de fluxos de veículos, cargas, mercadorias e por que não, de transeuntes, coloca a questão da gestão e da governança das cidades fora da política e, portanto fora da esfera dos direitos sociais. Seria apenas uma questão de melhorias de processos para o cidadão-consumidor, com o controle público como apenas uma etapa de compliance necessária.

Ainda que não seja possível compreender o financiamento do desenvolvimento urbano hoje sendo custeado majoritariamente com orçamento fiscal, a construção de um senso comum, ou melhor, do “bom senso” de que a saída única possível são as parcerias público-privadas traz, sob o manto de uma governança urbana técnica e inovadora, o perigo de mais uma rodada de ataque ao fundo público.

* Referência: BARBER, Benjamin R. If mayors ruled the world: Dysfunctional nations, rising cities. Yale University Press, 2013, pág. 04.

Luciana de Oliveira Royer é professora doutora do Grupo de Disciplinas de Planejamento Urbano do Departamento de Projeto da FAU-USP (Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo). É doutora em arquitetura pela mesma universidade.

(Por Nexo Jornal, 31/01/2017)